CCDA研究 | 陈玮&唐世平：中国产业政策成败的政治逻辑
近日，Journal of Contemporary China在线发表了中心主任唐世平教授与上海交通大学陈玮副教授合作的论文“The Political Logic of the Developmental State: Causes of Hits and Misses in China’s Industrial Policies”。这是唐世平教授与合作者从事的产业政策系列研究的阶段性成果，新成果还在推进中。
本文的核心内容如下：
一、研究背景与问题提出
过去四十年，中国实现巨大技术进步，成为全球最大制造经济体，在高铁、信息技术等关键行业追赶至技术前沿，拥有比亚迪、宁德时代、大疆、华为等全球领先企业。但中国法治薄弱、腐败时有发生、资源错配普遍，且技术起点低，其经济“奇迹”对主流经济学理论构成重大谜题。
对此，众多学者以“非正统经济学”视角解释，其中东亚发展型国家（EADS）模型为关键分析工具。中国自1978年起是具有长期社会主义遗产的典型东亚发展型国家，特征为：①拥有相对完整但技术过时的工业体系；②长期实行经济规划，辅以产业政策与科技政策。此前研究（Industrial Policy Intensity, Technological Change, and Productivity Growth: Evidence from China，载Research Policy, Volume 50, Issue 7, September 2021）已证明中国政府通过产业与科技政策瞄准战略性新兴产业（SEIs）有效“创造赢家”，本文进一步追问，又是什么驱动了产业政策的不同效果？成功产业政策需要哪些必要条件？
二、作为东亚发展型国家的中国
（一）EADS核心政治特征
1、国家，尤其是其领导层，专注于发展或追赶，这是一种经济民族主义；
2、国家具备相当强的能力，尤其拥有一个凝聚力强且唯才是用的官僚体系；
3、国家的官僚体系大体独立自主，但在制定政策时与商界呈“嵌入式自主”的共生关系；
4、国家通过精心制定且紧密协调的产业政策，瞄准特定战略产业，以“治理市场”；
5、设有负责制定和协调产业政策的试点机构，如日本的通商产业省（现名为经济产业省）、新加坡的经济规划委员会、中国国家发展和改革委员会。
（二）中国与EADS的适配性
1、对经济发展的高度承诺；
2、自20世纪90年代中期以来保持一贯的经济、产业与科技（S&T）政策；
3、以经济增长为优先的共识所统合的、具有凝聚力的国家官僚体系。
虽中国经济由国有企业主导，与日韩不同，但与1960-1990年代中国台湾地区相似，国企控制关键领域，民企集中于非战略但具竞争力领域。且自1990年代中期，中国推出“973计划”“985工程”“战略性新兴产业计划”等一系列政策推动技术追赶。
三、政策协调的效应：案例对比分析
该研究选取中国高速铁路（HSR）产业（成功实现技术追赶）与汽车产业（生产内燃机汽车，未能实现技术追赶）作为案例。二者均为技术高度复杂的装备制造业，均被认定为战略性新兴产业，政府实施明确一致政策促进技术追赶，且初期国企主导整车制造、民企提供零部件，具备可比性，旨在揭示政策协调机制及对产业政策成败的影响。
（一）中国高铁产业：政策协调驱动成功
1、发展历程
2004年前无法生产高速动车组；2004-2008年，铁道部监督引进庞巴迪等四家外国公司技术，成立合资企业开发系列动车组，企业通过逆向工程掌握技术；2008年后转向自主创新；2015年推出自主电动车组，此后获多项技术突破，截至2022年高铁系统达4.2万公里（占世界60.8%），设备出口至100多个国家。
2、政策协调机制
纵向协调（对地方铁路局）：2005年合并地方铁路局为18个区域局，收回采购权建统一市场，成为机车制造商唯一“守门人”，提升国内企业与外企谈判议价能力，还与地方政府协调推出“铁路—地方战略合作”项目吸引投资。
纵向协调（对高铁企业）：整合寡头供应市场为三家制造商，制定技术标准促使企业竞争，设定国产化标准和技术规范，保证企业研发资金，成立专家组协助技术升级，设办公室保障沟通。
横向协调（与其他中央部委）：2008年与科技部签署协议，设“226办公室”，推动“863计划”等科技项目向高铁产业投入资金，建立企业-高校-科研（EUR）合作体系，促进知识、资源共享，解决技术难题。
（二）中国汽车产业：政策协调缺失致失败
1、发展历程
1980年代末起大力投入，1986年被定为“支柱产业”，1994年发布首部《汽车工业产业政策》，计划“以市场换技术”，但1994-2004年技术停滞，合资企业主导市场，出口几乎为零；2004年、2006年先后出台新政策和规划，仍未实现目标，2007-2014年自主品牌市场份额低于30%，本土企业依赖过时技术，出口规模小且多为中低端产品。
2、政策协调缺失表现
试点机构薄弱且不稳定：1987-2008年试点机构在行业协会、国企、行政机构间频繁转移，2003年后由发改委产业司、工信部第一装备工业司负责，但均为司局级单位，事务繁重、行政权威低，难以统筹政策。
对地方政府监管无力：无法约束地方政府，“三大三小”战略规划被忽视，大量地方政府违规建立汽车制造商，1994-2014年约有120家汽车制造商，企业竞争削弱自身议价能力，难以获取外企关键先进技术。
企业与零部件供应商协调不足：试点机构未建立紧密产业网络，无法制定技术标准和创建寡头供应市场，企业研发投入低（1998-2014年研发投入比例低于2%），零部件供应商技术停滞。
与其他中央部委协调失灵：行政级别低，无力化解不同部门政策冲突，无法建立高效EUR体系，企业、高校、科研机构缺乏分工与合作。
四、结论与讨论
（一）核心结论
1、政策协调是中国产业政策成败关键，有效协调通过三种机制推动产业技术升级：提升本土企业对外资议价能力；为企业提供创新所需资源与激励；建立系统性合作机制培育行业整体创新能力。
2、稳定且具备足够行政权威与资源的试点机构，是产业政策成功的（近乎）必要条件，该结论更适用于技术复杂、资本需求高、产业集中度高的后发产业。
3、中国电动汽车产业自2022年表现亮眼，2023年成全球最大电动汽车出口国，其成功伴随政策协调方式转变，但因与内燃机汽车差异显著，被视为全新领域待后续研究。
（二）相关启示
1、产业政策“胡萝卜与大棒”协同：有效产业政策需同时包含支持政策（“胡萝卜”）与目标约束（“大棒”），铁道部兼具二者，而汽车产业缺乏足够“大棒”。
2、国家能力的重要性：中国在资源动员与政策执行方面的强大国家能力，是主要产业实现追赶的关键，官僚体系借助“嵌入式自主性”能做出正确决策。
3、“新发展三角”：成功经济发展依赖国家能力、制度框架与社会经济政策构成的“新发展三角”，当前关于国家能力等与经济社会政治结果关系的实证研究需更严谨。
内容提要：
作为具有长期社会主义传统的东亚发展型国家（EADS），中国持续实施产业与科技（S&T）政策，以在关键行业“培育赢家”。本文探讨了中国EADS模式背后的政治逻辑，认为该模式的成功在一定程度上取决于一套制度体系——这套体系虽非总能发挥作用，但能够协调地方政府、企业及不同官僚机构之间的政策。通过两个深度案例研究，本文对这一原理进行了论证：高铁（HSR）产业因牵头机构有效协调政策而实现快速追赶，而汽车产业则因协调不力而进展有限。通过揭示EADS模式背后的政治机理，本研究为其他国家制定产业与科技政策提供了重要借鉴。
关键词：
东亚发展型国家，政策协调，中国高铁产业，中国汽车产业
原文链接：
https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/10670564.2025.2567331
参考引用：
Chen, W., & Tang, S. The Political Logic of the Developmental State: Causes of Hits and Misses in China’s Industrial Policies. Journal of Contemporary China (2025). https://doi.org/10.1080/10670564.2025.2567331
唐世平教授简介
复旦大学“复杂决策分析中心”主任唐世平教授，是复旦大学特聘教授、教育部“长江学者”特聘教授、国际研究协会（The International Studies Association, ISA）副主席。作为当代中国最具国际影响的社会科学家之一，他在多个领域均有广泛丰硕的成果。迄今为止，他已出版五部英文专著、三部中文专著、一部英文编著和三部中文编著。他也是多个国际顶级和一流刊物的第一位来自中国的编委会成员。
唐世平教授是中国计算社会科学、特别是决策计算的拓荒者之一，他提出了基于“全数据计算”（total data computation）的“决策计算社会科学”理念。
复旦大学“复杂决策分析中心”简介
复旦大学“复杂决策分析中心”成立于2013年，是我国第一个基于“计算社会科学”，专门为国家战略决策提供技术支持的研究中心。中心立足社会科学研究方法和问题前沿，直面变化与复杂的世界，旨在建立起一套基于广泛而丰富的历史经验和科学方法的分析框架、模型和工作软件，将前沿的社会科学研究方法与实际的学术和政策研究结合起来；把战略行为和战略决策研究的经验一般化、模型化，做到可复制、可移植。从2016年起，基于计算机模拟仿真技术，完全抛开民意调查，中心的团队已经连续多次精准预测了美国和我国台湾地区的选举结果。中心还开发了多款针对复杂决策问题的计算模拟预测平台。